มูลเหตุการปรับปรุงการปกครองปัญหาที่สยามประเทศเผชิญอยู่ในขณะนั้นที่เป็นเงื่อนไขความจำเป็นที่ก่อให้เกิดการปฏิรูปอย่างขนานใหญ่รวม 7 ประการ ได้แก่1. ปัญหาความล้าหลังของระบบการบริหารราชการแผ่นดิน ที่มีรูปแบบของการจัดที่ทำให้เอกภาพของชาติตั้งอยู่บนรากฐานที่ไม่มั่นคงระบบบริหารล้าสมัยขาดประสิทธิภาพมีการทำงานที่ซ้ำซ้อนและสับสนการควบคุมและการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางไม่สามารถทำได้ทำให้ความมั่นคงของประเทศอยู่ในอันตรายและยังเปิดโอกาสให้ค่านิยมของตะวันตกสามารถเข้าแทรกแซงได้โดยง่าย
2. ระบบบริหารการจัดเก็บภาษีอากรและการคลังของสยามประเทศ มิได้เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาปรับปรุงบ้านเมืองและเสริมสร้างพระราชอำนาจให้แก่สถาบันพระมหากษัตริย์เนื่องจากขาดหน่วยงานกลางที่จะควบคุมดูแลการจัดเก็บรักษาและใช้เงินรายได้แผ่นดินได้อย่างมีประสิทธิภาพ พระมหากษัตริย์ ไม่สามารถควบคุมพฤติกรรมของเจ้าพนักงานขุนนางผู้ดูแลการจัดเก็บภาษีรัฐ และเจ้าภาษีนายอากร ให้อยู่ในระเบียบกฎเกณฑ์ได้
3. การควบคุมกำลังคนในระบบไพร่ก่อให้เกิดปัญหาการใช้ไพร่เป็นฐานอำนาจทางการเมือง เพื่อล้มล้างพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เกิดความไม่มั่นคงต่อพระราชบัลลังก์ เกิดการขาดเอกภาพในชาติทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศเกิดความล้าหลังไพร่ไม่สามารถสะสมทางเศรษฐกิจทั้งนี้ เพราะผลเนื่องมาจากการเกณฑ์แรงงาน นอกจากนี้การฉ้อราษฎร์บังหลวงของมูลนาย ยังเป็นการทำลายผลประโยชน์ของพระมหากษัตริย์ และเกิดความเสียหายต่อสยามโดยรวม
4. ปัญหาการมีทาสก่อให้เกิดการกดขี่และความไม่เป็นธรรมในสังคมเป็นเครื่องชี้ความป่าเถื่อนล้าหลังของบ้านเมืองที่มีอยู่ซึ่งเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของประเทศต่างชาติอาจใช้เป็นข้ออ้างในการเข้ามาแทรกแซงของลัทธิล่าอาณานิคมที่จะสร้างความศิวิไลซ์และพัฒนาคุณภาพชีวิตให้กับประชาชนในชาติด้อยพัฒนาในแง่เศรษฐกิจระบบทาสของสยามเป็นระบบใช้แรงงานที่เป็นอุปสรรคต่อความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจและเป็นอุปสรรคต่อการเป็นการพัฒนาคุณภาพกำลังคนในชาติ
5. ระบบทหารของสยามประเทศเป็นระบบที่ไม่สามารถป้องกันผลประโยชน์ และเกียรติของชาติไว้ได้เป็นระบบที่ยึดถือแรงงานของไพร่เป็นหลักในการป้องกันพระราชอาณาจักรทำให้การควบคุมประชาชนในประเทศถูกแบ่งออกเป็นกลุ่มๆ ทำให้สถานภาพของพระมหากษัตริย์และเอกภาพของชาติตั้งอยู่บนฐานที่ไม่มั่นคง ทำให้กองทัพขาดเอกภาพขาดระเบียบวินัยอยู่ในสภาพที่ไม่พร้อมรบไม่อำนวยให้เกิดการฝึกหัดที่ดีและการเรียกระดมเข้าประจำกองทัพล่าช้าทำให้ไม่ทราบจำนวนไพร่พลที่แน่นอน
6. ปัญหาข้อบกพร่องของระบบกฎหมาย และการศาลที่ล้าสมัยแตกต่างจากอารยะประเทศไม่เป็นหลักประกันความยุติธรรมให้กับคนในชาติ และชาวต่างชาติบทลงโทษรุนแรงทารุณการพิจารณา ล่าช้าคดีคั่งค้างไม่สามารถรองรับความเจริญทางการค้าพาณิชย์และสภาพสังคม ได้มีหน่วยงานในการพิจารณาคดีมากเกินไป เกิดความล่าช้าสังกัดของศาลแยกไปอยู่หลายกรมเกิดความล่าช้าและไม่ยุติธรรมระบบการรับสินบนฝังรากลึกมาแต่ในอดีตปัญหาข้อบกพร่องต่างๆ ทั้งหมดนี้เป็นเหตุให้สยามถูกกดดันทำให้เกิดความยากลำบากในการปกครองและเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ
7. ปัญหาด้านการศึกษาสยามประเทศก่อนปฏิรูปยังไม่มีระบบการศึกษาสมัยใหม่ไม่มีหน่วยงานที่จะรับผิดชอบในการจัดการศึกษาโดยตรงการศึกษาจำกัดอยู่เฉพาะราชวงศ์ขุนนางชั้นสูงเกิดความไม่ยุติธรรม ทำให้โอกาสการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนส่วนใหญ่ลางเลือน ประเทศขาดคนที่มีคุณภาพเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศขาดพลังที่จะช่วยรักษาบ้านเมืองให้อยู่รอดปลอดภัยอีกทั้งยังทำให้ต่างชาติดูถูกสยามประเทศว่ามีความป่าเถื่อน ล้าหลัง
การปรับปรุงการบริหารราชการส่วนกลาง
6. ปัญหาข้อบกพร่องของระบบกฎหมาย และการศาลที่ล้าสมัยแตกต่างจากอารยะประเทศไม่เป็นหลักประกันความยุติธรรมให้กับคนในชาติ และชาวต่างชาติบทลงโทษรุนแรงทารุณการพิจารณา ล่าช้าคดีคั่งค้างไม่สามารถรองรับความเจริญทางการค้าพาณิชย์และสภาพสังคม ได้มีหน่วยงานในการพิจารณาคดีมากเกินไป เกิดความล่าช้าสังกัดของศาลแยกไปอยู่หลายกรมเกิดความล่าช้าและไม่ยุติธรรมระบบการรับสินบนฝังรากลึกมาแต่ในอดีตปัญหาข้อบกพร่องต่างๆ ทั้งหมดนี้เป็นเหตุให้สยามถูกกดดันทำให้เกิดความยากลำบากในการปกครองและเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ
7. ปัญหาด้านการศึกษาสยามประเทศก่อนปฏิรูปยังไม่มีระบบการศึกษาสมัยใหม่ไม่มีหน่วยงานที่จะรับผิดชอบในการจัดการศึกษาโดยตรงการศึกษาจำกัดอยู่เฉพาะราชวงศ์ขุนนางชั้นสูงเกิดความไม่ยุติธรรม ทำให้โอกาสการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนส่วนใหญ่ลางเลือน ประเทศขาดคนที่มีคุณภาพเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศขาดพลังที่จะช่วยรักษาบ้านเมืองให้อยู่รอดปลอดภัยอีกทั้งยังทำให้ต่างชาติดูถูกสยามประเทศว่ามีความป่าเถื่อน ล้าหลัง
การปรับปรุงการบริหารราชการส่วนกลาง
การปรับปรุงการบริหารราชการในส่วนกลางได้จัดแบ่งหน่วยงานออกเป็นกระทรวงต่างๆ ตามลักษณะเฉพาะ เพื่อให้การบริหารงานดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพโดยปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางซึ่งมีมาแต่เดิมนับตั้งแต่การปฏิรูปการปกครองในสมัยกรุงศรีอยุธยา คือ มหาดไทย กลาโหม เมือง วัง คลัง นา อันได้ใช้เป็นระเบียบปกครองประเทศไทยตลอดมาจนถึงรัชกาลที่ 5 เหตุแห่งการปฏิรูปการปกครอง และระเบียบราชการส่วนกลางในรัชการนี้ ก็เนื่องจากองค์การแห่งการบริการส่วนกลาง ซึ่งแบ่งออกเป็น 6 ส่วน ไม่เพียงพอที่จะปฏิบัติราชการให้ได้ผลดีและความเจริญของประเทศและจำนวนพลเมืองเพิ่มขึ้นข้าราชการเพิ่มขึ้น แต่องค์การแห่งราชการบริหารส่วนกลางยังคงมีอยู่เช่นเดิมไม่เพียงพอต่อความต้องการด้วยเหตุดังกล่าว จึงได้ทรงตั้งกระทรวงเพิ่มขึ้นโดยได้ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศตั้งกระทรวงแบบใหม่ และผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงต่าง ๆ ขึ้นโดยได้จัดสรรให้อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของแต่ละกระทรวงให้เป็นสัดส่วน ดังนี้ คือ
1. กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาวประเทศราช (ในช่วงแรก) แต่ต่อมาได้มีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดที่มีให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย
2. กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝ่ายตะวันตกตะวันออก และเมืองมลายูประเทศราช เมื่อมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้วกระทรวงกลาโหมจึงบังคับบัญชาฝ่ายทหารเพียงอย่างเดียวทั่วพระราชอาณาเขต
1. กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาวประเทศราช (ในช่วงแรก) แต่ต่อมาได้มีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดที่มีให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย
2. กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝ่ายตะวันตกตะวันออก และเมืองมลายูประเทศราช เมื่อมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้วกระทรวงกลาโหมจึงบังคับบัญชาฝ่ายทหารเพียงอย่างเดียวทั่วพระราชอาณาเขต
3. กระทรวงการต่างประเทศ (กรมท่า) มีหน้าที่ด้านการต่างประเทศ
4. กระทรวงวัง ว่าการในพระราชวัง
5. กระทรวงเมือง (นครบาล) การโปลิศและการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดีและรักษาคนโทษ
6. กระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเพาะปลูกและการค้า ป่าไม้ เหมืองแร่
7. กระทรวงพระคลัง ดูแลเรื่องเงิน รายได้ รายจ่ายของแผ่นดิน
7. กระทรวงพระคลัง ดูแลเรื่องเงิน รายได้ รายจ่ายของแผ่นดิน
8. กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องศาลซึ่งเคยกระจายอยู่ตามกรมต่างๆ นำมาไว้ที่แห่งเดียวกันทั้งแพ่ง อาญา นครบาล อุทธรณ์ทั้งแผ่นดิน
9. กระทรวงยุทธนาธิการ ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหารเรือ
10. กระทรวงธรรมการ จัดการเกี่ยวกับการศึกษา การรักษาพยาบาล และอุปถัมภ์คณะสงฆ์
10. กระทรวงธรรมการ จัดการเกี่ยวกับการศึกษา การรักษาพยาบาล และอุปถัมภ์คณะสงฆ์
11. กระทรวงโยธาธิการ มีหน้าที่ก่อสร้างทำถนน ขุดคลอง การช่าง การไปรษณีย์โทรเลขการรถไฟ
12. กระทรวงมุรธาธิการ มีหน้าที่รักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราชกำหนดกฎหมายและหนังสือราชการทั้งปวง
เมื่อได้ประกาศปรับปรุงกระทรวงใหม่เสร็จเรียบร้อยจึงได้ประกาศตั้งเสนาบดีและให้เลิกอัครเสนาบดีทั้ง 2 ตำแหน่ง คือ สมุหนายกและสมุหกลาโหม กับตำแหน่งจตุสดมภ์ให้เสนาบดีทุกตำแหน่งเสมอกันและรวมกันเป็นที่ประชุมเสนาบดีสภา หรือเรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลา ต่อจากนั้นได้ยุบรวมกระทรวง และปรับปรุงใหม่เมื่อสิ้นรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กระทรวงต่างๆ ยังคงมีเหลืออยู่ 10 กระทรวง คือ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงนครบาล กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กระทรวงวัง กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงโยธาธิการ และกระทรวงธรรมการ
การปรับปรุงการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ด้วยเหตุที่มีการรวมการบังคับบัญชาหัวเมืองซึ่งเคยแยกกันอยู่ใน 3 กรม คือ มหาดไทยกลาโหมและกรมท่า ให้มารวมกันอยู่ในกระทรวงมหาดไทยกระทรวงเดียว การปฏิรูปหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาคจึงมีสภาพและฐานะเป็นตัวแทน หรือหน่วยงานประจำท้องที่ของกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลกลางโดยส่วนรวมทั้งนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะการปกครองแบบเมืองหลวง เมืองชั้นใน เมืองชั้นนอก เมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราชเดิม เพื่อให้ลักษณะการปกครองเปลี่ยนแปลงแบบราชอาณาจักรโดยการจัดระเบียบการปกครองให้มีลักษณะลดหลั่นตามระดับสายการบังคับบัญชาหน่วยเหนือลงไปจนถึงหน่วยงานชั้นรอง ตามลำดับดังนี้
1.การจัดรูปการปกครองมณฑลเทศาภิบาล โดยการรวมหัวเมืองต่าง ๆ เป็นมณฑลตามสภาพภูมิประเทศและความสะดวกแก่การปกครอง มีสมุหเทศาภิบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ ทรงเลือกสรรจากผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความสามรถสูงและเป็นที่วางพระราชหฤทัยแต่งตั้งให้ไปบริหารราชการต่างพระเนตรพระกรรณ
2.การจัดรูปการปกครองเมือง มีการปกครองใช้ข้อบังคับลักษณะการปกครองท้องที่ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดหน่วยบริหารที่ชื่อว่า "เมือง" ใหม่โดยให้รวมท้องที่หลายอำเภอเป็นหัวเมืองหนึ่งและกำหนดให้มีพนักงานปกครองเมืองแต่ละเมือง ประกอบด้วยผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้บังคับบัญชาเมือง และมีคณะกรรมการเมือง 2 คณะ คือ กรมการในทำเนียบและกรมการนอกทำเนียบเป็นผู้ช่วยเหลือและให้คำแนะนำพระมหากษัตริย์ทรงเลือกสรร และโยกย้ายผู้ว่าราชการเมือง
3. การจัดการปกครองอำเภอ อำเภอเป็นหน่วยบริหารราชการระดับถัดจากเมืองเป็นหน่วยปฏิบัติราชการหน่วยสุดท้ายของรัฐที่จะเป็นผู้บริการราชการในท้องที่ และให้บริการแก่ประชาชนตามนโยบายของรัฐบาลกลาง เป็นหน่วยการปกครองที่จัดตั้งขึ้นโดยการรวมท้องที่หลายตำบลเข้าด้วยกัน มีกรมการอำเภอซึ่งประกอบด้วยนายอำเภอปลัดอำเภอ และสมุห์บัญชีอำเภอร่วมกันรับผิดชอบในราชการของอำเภอ โดยนายอำเภอเป็นหัวหน้า ทั้งนี้ การแต่งตั้งโยกย้ายนายอำเภอ เป็นอำนาจของข้าหลวงเทศาภิบาลสำหรับตำแหน่งลำดับรองๆ ลงไปซึ่งได้แก่ ปลัดอำเภอ สมุห์บัญชีอำเภอ และเสมียน พนักงาน ผู้ว่าราชการเมืองมีอำนาจแต่งตั้งโยกย้ายหากท้องที่อำเภอใดกว้างขวางยากแก่การที่กรมการอำเภอจะไปตรวจตราให้ทั่วถึงได้และท้องที่นั้นยังมีผู้คนไม่มากพอที่จะยกฐานะเป็นอำเภอหรือกรณีที่ท้องที่ของอำเภอมีชุมชนที่อยู่ห่างไกลที่ว่าการอำเภอก็ให้แบ่งท้องที่ออกเป็น กิ่งอำเภอเพื่อให้มีพนักงานปกครองดูแลได้แต่กิ่งอำเภอยังคงเป็นส่วนหนึ่งของอำเภอและอยู่ในกำกับดูแลของกรรมการอำเภอ
4. การจัดรูปการปกครองตำบลหมู่บ้าน อำเภอแต่ละอำเภอมีการแบ่งซอยพื้นที่ออกเป็นหลายตำบลและตำบลก็ยังซอยพื้นที่ออกเป็นหมู่บ้าน ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองสุดท้ายที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุดการปกครองระดับนี้มุ่งหมายที่จะให้ราษฎรในพื้นที่ เลือกสรรบุคคลขึ้นทำหน้าที่เป็นธุระในการรักษาความสงบเรียบร้อยโดยเป็นทั้งตัวแทนประชาชนในพื้นที่ปฏิบัติงาน เป็นสื่อเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลกับประชาชน คือเป็นผู้ประสานงานช่วยเหลืออำเภอ และเป็นตัวแทนของรัฐสอดส่องดูแลทุกข์สุขของราษฎร์ ตลอดจนช่วยเก็บภาษีอากรบางอย่างให้รัฐ
การปรับปรุงการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า ฯ ทรงริเริ่มแนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่นจากต่างประเทศมาดำเนินการโดยริเริ่มทดลองให้มีการจัดการสุขาภิบาลกรุงเทพฯและการสุขาภิบาลหัวเมือง รายละเอียดดังนี้
1. การจัดการสุขาภิบาลกรุงเทพฯ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเริ่มให้จัดการบำรุงท้องถิ่นแบบสุขาภิบาล ขึ้นในกรุงเทพ อันเป็นอิทธิพลสืบเนื่องมาจากการที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงมีโอกาสไปดู กิจการต่างๆในยุโรป และเนื่องจากเจ้าพระยาอภัยราชา (โรลังยัคมินส์) ติเตียนว่ากรุงเทพฯสกปรกที่รักษาราชการทั่วไปของประเทศในขณะนั้นได้กราบทูลกับพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ว่าชาวต่างประเทศ มักติเตียนว่ากรุงเทพฯ สกปรกไม่มีถนนหนทางสมควรแก่ฐานะเป็นเมืองหลวงพระองค์ จึงโปรดเกล้าให้จัดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ขึ้นโดยมีพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116 ออกใช้บังคับการจัดการดำเนินงานเป็นหน้าที่ของกรมสุขาภิบาล การบริหารกิจการในท้องที่ของสุขาภิบาลพระราชกำหนดได้กำหนดให้มีการประชุมปรึกษากันเป็นคราวๆ ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้รับหน้าที่ในด้านการอนามัยและการศึกษาขั้นต้นของราษฎร ได้ แบ่งสุขาภิบาลออกเป็น 2 ชนิด คือ สุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลตำบล โดยสุขาภิบาลแต่ละชนิดมีหน้าที่
1.รักษาความสะอาดในท้องที่
2. การป้องกันและรักษาความเจ็บไข้ในท้องที่
3. การบำรุงและรักษาทางไปมาในท้องที่
4. การศึกษาขึ้นต้นของราษฎร
พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับได้ใช้อยู่จนกระทั่งหมดสมัยที่สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงดำรงตำแหน่งของเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ไม่มีนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจการปกครองของประเทศและสุขาภิบาลเริ่มประสบปัญหาต่างๆ จึงทำให้การทำงานของสุขาภิบาลหยุดชะงักและเฉื่อยลงตามลำดับ จวบจนถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 คณะราษฎรมุ่งหวังที่จะสถาปนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยขึ้นในประเทศไทย จึงตราพระราชบัญญัติการจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 เพื่อส่งเสริมให้มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลอย่างกว้างขวาง
ที่มา http://nucha.chs.ac.th
